ระบบอาณัติของสันนิบาตชาติ
เขียนโดย ดร.ศราวุฒิ อารีย์ ผู้อำนวยการศูนย์มุสลิมศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
คำว่า “Mandate” หรือที่ภาษาไทยเราใช้คำว่า “อาณัติ” นั้น หมายถึงอำนาจที่ได้รับมอบหมายจากสันนิบาตชาติ (League of Nations) ให้ชาติสมาชิกปกครองดูแลดินแดนอาณานิคมเดิมหรือดินแดนที่พิชิตได้อื่น ๆ โดยเรียกดินแดนเหล่านี้ว่า “ดินแดนใต้อาณัติ” (Mandate territory)
เรื่องมันเป็นอย่างนี้ ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 ฝ่ายสัมพันธมิตรที่ชนะสงครามได้จัดระบบการปกครองใหม่ (ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของแผนสันติภาพ) ในดินแดนเดิมที่เคยเป็นอาณานิคมของฝ่ายเยอรมันและพื้นที่ในเอเชียที่เคยเป็นของอาณาจักรออตโตมันซึ่งเป็นฝ่ายพ่ายแพ้สงคราม
ระบบอาณัติจริง ๆ แล้วเป็นการพบกันครึ่งทางระหว่างข้อเสนอของประธานาธิปดี วูดโร วิลสัน แห่งสหรัฐฯ ที่เสนอให้ชาติต่าง ๆ ได้รับเอกราชทั้งหมด กับข้อตกลงลับไซคส์-พิโกต์ (Sykes-picot) ของปี ค.ศ. 1916 ที่ทำกันในช่วงสงครามโลกระหว่างชาติมหาอำนาจอังกฤษกับฝรั่งเศสที่จะแบ่งปันดินแดนอาหรับต่าง ๆ ให้อยู่ภายใต้อาณานิคม
ฉะนั้น ระบบอาณัติจึงมิใช่การปลดปล่อยดินแดนทั้งหมดที่แพ้สงครามให้ได้รับเอกราช แต่ก็ไม่ได้หมายความว่า ดินแดนเหล่านั้นจะต้องตกเป็นเมืองขึ้นของฝ่ายชนะสงครามเสียทีเดียว
มาตรา 22 ของอนุสัญญาสันนิบาตชาติเป็นกฎหมายที่จัดตั้งระบบอาณัติ โดยระบุว่า “ผู้คนที่ยังยืนด้วยลำแข้งของตนเองไม่ได้” “…การดูแลปกครองผู้คนเหล่านี้ (ที่อยู่ในดินแดนที่พ่ายแพ้สงคราม) ควรถูกมอบหมายให้เป็นหน้าที่ของชาติที่ก้าวหน้า ซึ่งเป็นชาติที่โดยเหตุผลด้านทรัพยากร ประสบการณ์ และที่ตั้งทางภูมิศาสตร์แล้ว สามารถรับผิดชอบหน้าที่ของพวกเขาได้ดีที่สุด และเป็นชาติที่ยินดียอมรับมัน และการดูแลปกครองนี้จะอยู่ภายใต้การบริหารจัดการของพวกเขา อันเป็นอำนาจมอบหมายให้เป็นตัวแทนสันนิบาต”
การจัดสรรแบ่งปันดินแดนเหล่านี้ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการครับ อาทิเช่น การพัฒนาของประชาชนในดินแดนอาณัติ ที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ สถานภาพทางเศรษฐกิจ ฯลฯ สันนิบาตชาติได้แบ่งดินแดนในระบบอาณัติออกเป็น 3 ประเภท
ประเภท A หมายถึง ดินแดนที่มีความเจริญและพัฒนาในระดับที่เป็นชาติเอกราชชั่วคราวได้ แต่ต้องให้ความช่วยเหลือและแนะนำในการปกครองเพื่อให้สามารถปกครองตนเองได้จึงจะปล่อยให้ปกครองตนเอง โดยฝรั่งเศสรับหน้าที่ดูแลซีเรียและเลบานอน ส่วนอังกฤษดูแลจอร์แดน อิรัก และปาเลสไตน์
ประเภท B หมายถึง ดินแดนในแอฟริกากลาง ซึ่งมีความเจริญด้อยกว่าประเภทแรก โดยฝรั่งเศสดูแลโตโกแลนด์และแคเมอรูน รวมทั้งแกนยิกา ส่วนเบลเยียมดูแลรวันดา-บุรุนดี
ประเภท C เป็นดินแดนในแอฟริกาตะวันตกเฉียงใต้และหมู่เกาะในแปซิฟิกใต้ ซึ่งมีประชากรอาศัยอยู่น้อยมาก ห่างไกลความเจริญ สหภาพแอฟริกาใต้ได้รับมอบหมายดูแลนามิเบียในแอฟริกาตะวันตกเฉียงใต้ ออสเตเรียดูแลกินีตะวันออก และนิวซีแลนด์ปกครองดูแลเกาะซามัวตะวันตก เป็นต้น
ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับตะวันออกกลางต้องขอเรียนอย่างนี้ครับว่า วันที่ 24 เมษายน 1920 ณ ที่ประชุมสันติภาพที่ซาน รีโม ตัวแทนของมหาอำนาจชาติยุโรปได้ลงนามในข้อตกลงว่าด้วยเรื่องดินแดนใต้อาณัติ (Treaty of San-Remo) โดยที่ฝรั่งเศสได้รับมอบหมายให้ดูแลซีเรียและเลบานอน และอังกฤษได้ดูแลอิรักและปาเลสไตน์
ดินแดนเหล่านี้จัดอยู่ในประเภท A ทั้งหมด ซึ่งอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่ว่า มหาอำนาจจะเป็นผู้ดูแลปกครองเพียงชั่วคราว ก่อนที่จะพัฒนาไปสู่การเป็นรัฐเอกราชอย่างสมบูรณ์ สำหรับปาเลสไตน์ ระบบอาณัติถูกนำมาใช้อย่างเป็นทางการในวันที่ 23 กันยายน 1922 อันเป็นผลมาจากข้อตกลงระหว่างอังกฤษกับสันนิบาตชาติ
การแบ่งสรรดินแดนใต้อาณัติดังกล่าวกระทำโดย “สภาพันธมิตรสูงสุด” (Allied Supreme Council) ระหว่างเดือนเมษายน-พฤษภาคม 1919 ที่ประกอบไปด้วยตัวแทนจากฝรั่งเศส อังกฤษ และอิตาลี
สภาพันธมิตรสูงสุดได้ตัดสินใจในที่สุดว่า แว่นแคว้นอาหรับในที่ต่าง ๆ ที่พ่ายแพ้สงคราม รวมถึงปาเลสไตน์ด้วยนั้น จะไม่ถูกส่งคืนไปให้ตุรกีปกครองอีกต่อไป ต่อมาอังกฤษและฝรั่งเศสจึงแอบอ้างสิทธิการปกครองดินแดนตะวันออกกลางจากสนธิสัญญาซาน รีโม ที่จัดทำขึ้นในเดือนเมษายน 1920 ซึ่งท้ายที่สุดสันนิบาตชาติก็ยินยอมตามนั้น
( Mandatory Credit: Photo by ANL/Shutterstock )
มติที่ออกมาจากการประชุมที่ ซาน รีโม ถูกเปิดเผยต่อสาธารณะเมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม การประกาศข้อมติดังกล่าวนั้น ก่อให้เกิดความรู้สึกแปลกใหม่ในโลกอาหรับ พวกเขารู้สึกว่าถูกดูหมิ่นเหยียดหยามจากมหาอำนาจตะวันตก ไม่เฉพาะแต่เรื่องการถูกปฏิเสธเป้าหมายสำคัญในการได้รับเอกราชและการสร้างเอกภาพเท่านั้น แต่ยังรู้สึกว่าศาสนาของพวกเขาถูกละเมิดอย่างลุ่มลึกอีกด้วย
ที่สำคัญคือ สันนิบาตชาติไม่ได้เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจแบ่งปันดินแดนอาณัติโดยตรง แต่ฝ่ายที่ทำหน้าที่นั้นอย่างแท้จริงคือ หน่วยงานที่เรียกว่า “สภาพันธมิตรสูงสุด” อันประกอบไปด้วยตัวแทนจากฝรั่งเศส อังกฤษ และอิตาลี ซึ่งแต่ละประเทศเหล่านี้กลายมาเป็นผู้กำหนดทุกอย่างเองในการครอบครองดินแดนที่เคยเป็นของอาณาจักรออตโตมันเดิม
อันที่จริงกฎบัตรของสันนิบาตชาติได้กำหนดขอบเขตและหน้าที่ของระบบอาณัติ (โดยเฉพาะในกรณีของประเทศอาหรับ) ไว้อย่างชัดเจนว่า ความปรารถนา (หรือถ้าพูดอีกอย่างก็คือความสมัครใจ) ของประชากรที่เกี่ยวข้องจะต้องถือเป็นปัจจัยหลักในการคัดเลือกดินแดนใต้อาณัติ แต่การประชุมที่ซาน รีโม กลับไม่ได้คำนึงถึงเงื่อนไขดังกล่าวนี้ ซึ่งเท่ากับเป็นการละเมิดกฎบัตรของสันนิบาตชาติ
ที่เป็นอย่างนี้ก็เพราะว่า การจัดแบ่งดินแดนใต้อาณัติเป็นไปในลักษณะการต่อรองผลประโยชน์ระหว่างอังกฤษและฝรั่งเศสเป็นสำคัญ โดยไม่คำนึงถึงความปรารถนาของประชาชนชาวอาหรับแต่อย่างใด
ข้อกำหนดของกฎบัตรสันนิบาตชาติอีกประการที่ถูกละเมิดคือ ส่วนที่เกี่ยวกับดินแดนเดิมของอาณาจักรออตโตมัน ข้อบัญญัติได้วางกรอบเอาไว้ว่า “ดินแดนที่มีความเจริญและพัฒนาในระดับที่เป็นชาติเอกราชชั่วคราวได้ แต่ต้องให้ความช่วยเหลือและแนะนำในการปกครองเพื่อให้สามารถปกครองตนเองได้จึงจะปล่อยให้ปกครองตนเอง”
ข้อกำหนดนี้ไม่ได้หมายความว่า การยอมปล่อยให้ดินแดนใต้อาณัติมีเอกราชจะต้องรอไปจนกว่าระบบอาณัติสิ้นสุดลง แต่หมายความว่า ระบบอาณัติจะมีผลบังคับใช้ชั่วคราวเท่านั้น
ในกรณีของอิรักและซีเรียตอนเหนือ มติของการประชุมที่ซาน รีโม ได้ปฏิบัติตามข้อกำหนดดังกล่าว แม้จะเป็นเพียงในนามและไม่ได้เกิดขึ้นจริงในทางปฏิบัติก็ตาม
แต่ในกรณีของปาเลสไตน์ จักรวรรดิอังกฤษกลับละเมิดข้อกำหนดดังกล่าวทั้งในนามและในความเป็นจริง โดยอ้างเหตุผลว่า อังกฤษจำเป็นต้องทำตามคำประกาศบัลโฟล์ (Balfour Declaration) ที่ยอมรับ “ความเชื่อมโยงทางประวัติศาสตร์ของชาวยิวในปาเลสไตน์” โดยสัญญาที่จะสถาปนา “มาตุภูมิของชาวยิว” ขึ้น
ในกรณีของซีเรีย มหาอำนาจก็ไม่ได้ใส่ใจต่อข้อกำหนดที่ระบุถึง “ความผาสุกและการพัฒนาของผู้คนในดินแดนใต้อาณัติ” แต่กลับดำเนินการแบ่งแยกซีเรียออกเป็น 3 ส่วนทั้ง ๆ ที่ดินแดนซีเรียมีความเป็นเอกภาพในหลาย ๆ ด้าน
แม้ว่าซีเรียเดิมจะมีความหลากหลายอย่างมากในด้านลักษณะทางกายภาพของประเทศ แต่ในทางภูมิศาสตร์แล้ว ซีเรียเดิมเป็นรัฐเดี่ยวที่ไม่จำเป็นต้องพึ่งพาใคร อีกทั้งยังมีพรมแดนที่ถูกขีดเส้นแบ่งเขตตามธรรมชาติอย่างเหมาะสม และมีความเป็นเอกภาพทั้งทางด้านประวัติศาสตร์และวัฒนธรรม
ปัจจัยเหล่านี้ไม่ได้ถูกนำมาพิจารณาตัดสินใจ ท้ายที่สุด “สภาพันธมิตรสูงสุด” (ซึ่งคำนึงถึงเพียงผลประโยชน์ของชาติสมาชิก) พบว่า วิธีเดียวที่จะสนองความพอใจของอังกฤษและฝรั่งเศสได้คือ การแบ่งซีเรียให้กับทั้ง 2 ฝ่าย และการแบ่งสรรกันก็เป็นไปตามข้อตกลงก่อนหน้านี้ที่เรียกว่าข้อตกลง “ไซคส์-พิโกต์” (Sykes-Picot) ของปี ค.ศ. 1916
แต่มีข้อผิดเพี้ยนเพียงประการเดียวคือ แทนที่ “พื้นที่สีน้ำตาล” (Brown Area) จะเป็นพื้นที่ที่ถูกดูแลจัดการโดยนานาชาติตามข้อตกลง แต่กลับถูกส่งมอบให้ไปอยู่ภายใต้การปกครองของอังกฤษแต่เพียงผู้เดียว
ในกรณีของอิรัก มีการต่อต้านระบบอาณัติตั้งแต่ระยะแรก ๆ การก่อกบฏของปี ค.ศ. 1920 ที่กระทำโดยกลุ่มชนเผ่าต่าง ๆ ที่อยู่ตามลุ่มแม่น้ำยูเฟรติสและในเมืองศักดิ์สิทธิ์อย่าง นาญัฟ และกัรบาลาอฺ ทำให้อังกฤษต้องเปลี่ยนจากการปกครองอิรักทางอ้อมเป็นการปกครองโดยตรง
กษัตริย์ไฟซอล ซึ่งเป็นโอรสองค์ที่ 2 ของ ชารีฟ ฮุสเซน ได้ขึ้นครองราชย์ในอิรักเมื่อเดือนสิงหาคม 1921 (เป็นกษัตริย์องค์แรกที่อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ) ต่อจากนั้น พระองค์ก็ได้ทำสนธิสัญญากับอังกฤษอีกหลายฉบับ
หนึ่งในนั้นที่สำคัญคือ สนธิสัญญาที่ลงนามกันในเดือนธันวาคม 1927 ที่อังกฤษยอมรับอิรักในฐานะรัฐเอกราช และมีการทำสนธิสัญญาเป็นพันธมิตรกับอิรัก 25 ปี สนธิสัญญาของปี ค.ศ. 1930 ถือเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญเพราะอังกฤษได้ยอมมอบอธิปไตยให้อิรักอย่างสมบูรณ์ ซึ่งความสำเร็จที่เกิดขึ้นนับเป็นผลงานของกษัติร์ไฟซอลที่ 1 (1921-33)
อย่างไรก็ตาม เนื่องจากสภาพที่อ่อนแอเสื่อมถอยของสันนิบาตชาติในช่วงปลายทศวรรษที่ 1930 จึงทำให้การดูแลจัดการระบบอาณัติเป็นไปอย่างไร้ประสิทธิภาพ ความจริง สันนิบาตชาติได้ยุบตัวลงอย่างสิ้นเชิงเมื่อสงครามโลกครั้งที่ 2 ปะทุขึ้น
แต่เมื่อองค์การสหประชาชาติได้ก่อตั้งขึ้นในปี ค.ศ. 1945 ทางสหประชาชาติจึงเข้ามาแก้ปัญหาให้ดินแดนต่าง ๆ เหล่านี้บางส่วนทยอยกันประกาศเอกราช หรือไม่ก็ให้ไปอยู่ในภาวะทรัสตีของสหประชาชาติหากยังไม่พร้อม
